ประวัติการปกครองของไทยสมัยกรุงรัตนโกสินทร์

รูปแบบการปกครองของไทยแต่สมัยเดิมมามีการเปลี่ยนแปลงไม่มากนักโดยเฉพาะในสมัยกรุงศรีอยุธยาตลอดระยะเวลาเกือบ 500 ปี มิได้การเปลี่ยนแปลงในรูปแบบการปกครองขนานใหญ่แต่อย่างใดจนถึงรัชสมัยพระเจ้าอยู่หัวแห่งกรุงรัตนโกสินทร์อันเป็นระยะที่ประเทศไทย ได้มีการติดต่อกับต่างประเทศมากขึ้นกว่าแต่ก่อนวัฒนธรรมและอารยธรรมต่างๆได้หลั่งไหลเข้ามาสู่ประเทศไทยประกอบกับอิทธิพลในการแสวงหา เมืองขึ้นของชาติตะวันตกที่สำคัญ 2 ชาติ คืออังกฤษและฝรั่งเศสกำลังคุกคามเข้ามาใกล้ประเทศไทยประการสำคัญที่สุดก็คือพระอัจฉริยะของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวที่ทรงคาดการณ์สำคัญในอนาคตอย่างถูกต้อง จึงได้ดำเนินรัฐประศาสนโยบายนำประเทศไทยให้พ้นวิกฤตการณ์ จากการคุกคามทางการเมืองมาได้นำประเทศไทยสู่ความก้าวหน้ายุคใหม่อันเป็นสำคัญที่เป็น รากฐานในการปกครองปัจจุบัน
การปฏิรูปการบริหาร (Administrativereform) ในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวในปี พ.ศ. 2435 นี้นับว่าเป็นการปฏิรูปการปกครองการบริหารที่สำคัญของชาติไทยและนำความเจริญรุ่งเรืองนานัปมาสู่ประเทศชาติและปวงชาวไทย ดังจะกล่าวถึงมูลเหตุสำคัญที่ก่อให้เกิดการปฏิรูปการ การปกครองดังกล่าวต่อไป

ลักษณะการปกครอง

- การปรับปรุงการบริหารราชการในส่วนกลาง

ได้จัดแบ่งหน่วยงานออกเป็นกระทรวงต่าง ๆ ตามลักษณะเฉพาะ เพื่อให้การบริหารงานดำเนินไปอย่างมีประสิทธิภาพโดยปรับปรุงการจัดระเบียบบริหารราชการส่วนกลางซึ่งมีมาแต่เดิมนับตั้งแต่การปฏิรูปการปกครองในสมัยกรุงศรีอยุธยา คือ มหาดไทย กลาโหม เมือง วัง คลัง นาอันได้ใช้เป็นระเบียบปกครองประเทศไทยตลอดมาจนถึงรัชกาลที่ 5 เหตุแห่งการปฏิรูปการปกครอง และระเบียบราชการส่วนกลางในรัชการนี้ ก็เนื่องจากองค์การแห่งการบริการส่วนกลาง ซึ่งแบ่งออกเป็น 6 ส่วน ไม่เพียงพอที่จะปฏิบัติราชการให้ได้ผลดีและความเจริญของประเทศและจำนวนพลเมืองเพิ่มขึ้นข้าราชการเพิ่มขึ้น แต่องค์การแห่งราชการบริหารส่วนกลางยังคงมีอยู่เช่นเดิมไม่เพียงพอต่อความต้องการด้วยเหตุดังกล่าว จึงได้ทรงตั้งกระทรวงเพิ่มขึ้นโดยได้ทรงมีพระบรมราชโองการประกาศตั้งกระทรวงแบบใหม่ และผู้ดำรงตำแหน่งเสนาบดีกระทรวงต่างๆขึ้นโดยได้จัดสรรให้อำนาจหน้าที่และความรับผิดชอบของแต่ละกระทรวงให้เป็นสัดส่วน ดังนี้ คือ
1) กระทรวงมหาดไทย บังคับบัญชาหัวเมืองฝ่ายเหนือและเมืองลาวประเทศราช (ในช่วงแรก)แต่ต่อมาได้มีการโอนการบังคับบัญชาหัวเมืองทั้งหมดที่มีให้อยู่ในความดูแลของกระทรวงมหาดไทย
2) กระทรวงกลาโหม บังคับบัญชาหัวเมืองปักษ์ใต้ ฝ่ายตะวันตกตะวันออกและเมืองมลายูประเทศราชเมื่อมีการโอนการบังคับบัญชาหัวเมืองไปให้กระทรวงมหาดไทยแล้วกระทรวงกลาโหมจึงบังคับบัญชาฝ่ายทหารเพียงอย่างเดียวทั่วพระราชอาณาเขต
3) กระทรวงการต่างประเทศ (กรมท่า) มีหน้าที่ด้านการต่างประเทศ
4) กระทรวงวัง ว่าการในพระราชวัง
5) กระทรวงเมือง (นครบาล) การโปลิศและการบัญชีคน คือ กรมพระสุรัสวดีและรักษาคนโทษ
6) กระทรวงเกษตราธิการ ว่าการเพาะปลูกและการค้า ป่าไม้ เหมืองแร่
7) กระทรวงพระคลัง ดูแลเรื่องเงิน รายได้ รายจ่ายของแผ่นดิน
8) กระทรวงยุติธรรม จัดการเรื่องศาลซึ่งเคยกระจายอยู่ตามกรมต่าง ๆ นำมาไว้ที่แห่งเดียวกันทั้งแพ่ง อาญา นครบาล อุทธรณ์ทั้งแผ่นดิน
9) กระทรวงยุทธนาธิการ ตรวจตราจัดการในกรมทหารบก ทหารเรือ
10) กระทรวงธรรมการ จัดการเกี่ยวกับการศึกษา การรักษาพยาบาล และอุปถัมภ์คณะสงฆ์
11) กระทรวงโยธาธิการ มีหน้าที่ก่อสร้างทำถนน ขุดคลอง การช่าง การไปรษณีย์โทรเลขการรถไฟ
12) กระทรวงมุรธาธิการ มีหน้าที่รักษาพระราชลัญจกร รักษาพระราชกำหนดกฏหมายและหนังสือราชการทั้งปวง
เมื่อได้ประกาศปรับปรุงกระทรวงใหม่เสร็จเรียบร้อยจึงได้ประกาศตั้งเสนาบดีและให้เลิกอัคร-เสนาบดีทั้ง 2 ตำแหน่ง คือ สมุหนายกและสมุหกลาโหม กับตำแหน่งจตุสดมภ์ให้เสนาบดีทุกตำแหน่งเสมอกันและรวมกันเป็นที่ประชุมเสนาบดีสภา หรือเรียกว่า ลูกขุน ณ ศาลา ต่อจากนั้นได้ยุบรวมกระทรวงและปรับปรุงใหม่เมื่อสิ้นรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว กระทรวงต่าง ๆ ยังคงมีเหลืออยู่ 10 กระทรวง คือ กระทรวงมหาดไทย กระทรวงกลาโหม กระทรวงนครบาลกระทรวงการต่างประเทศ กระทรวงพระคลังมหาสมบัติ กระทรวงวัง กระทรวงเกษตราธิการ กระทรวงยุติธรรม กระทรวงโยธาธิการ และกระทรวงธรรมการ
ในด้านการทะนุบำรุงบ้านเมือง พระองค์ได้ทรงจัดการบ้านเมืองให้เจริญรุ่งเรืองขึ้นเป็นอันมาก อาทิเช่น
1. การทหาร ทรงพระราชดำริเห็นว่าการเป็นทหารเป็นของจำเป็นอย่างยิ่งสำหรับประเทศชาติเพราะทหารเป็นกำลังสำคัญในการป้องกันประเทศ จึงได้โปรดให้จัดการทหารตามแบบแผนและฝึกหัดตามยุทธวินัยชาวยุโรป ได้ส่งพระราชโอรสออกไปศึกษาวิชาทหารในทวีปยุโรปเพื่อนำเอาความรู้มาใช้ในบ้านเมืองเรา และจัดการทหารบก ทหารเรือขึ้น
2. การตำรวจนครบาล ได้จัดตั้งตำรวจภูธรตามหัวเมืองต่างๆเพื่อตรวจตราปราบปรามโจรผู้ร้ายได้ทั่วถึง
3. การคลัง ในการเก็บภาษีอากรได้จัดการวางแบบแผนใหม่เพื่อป้องกันความรั่วไหลได้เงินไม่เต็มตามจำนวนที่ควรจะได้โดยปล่อยให้เป็นไปตามอำนาจของบุคคลจึงวางระเบียบการเก็บภาษีอากรใหม่โดยรัฐบาล เป็นผู้จัดการเก็บเองโดยตรงแต่นั้นมารายได้ของแผ่นดินก็เพิ่มพูนทวีจำนวนยิ่งขึ้นได้โปรดให้กระทรวงการคลังพิมพ์ธนบัตรใช้เพื่อสะดวกแก่การส่งไปมาถึงกันและปลอดภัยขึ้นมาก
ในด้านการบำรุงความสุขของพลเมืองได้ทรงตั้งคณะกรรมการขึ้นคณะหนึ่งเพื่อดูแลจัดการตั้งโรงพยาบาลขึ้นหลายแห่ง เช่นโรงพยาบาลศิริราช โรงพยาบาลบางรัก โรงพยาบาลโรคจิตและโรงเลี้ยงเด็ก นอกจากนี้ได้ส่งแพทย์ออกเที่ยวปลูกฝีป้องกันไข้ทรพิษและบำบัดอหิวาตกโรค พ.ศ. 2455 เริ่มสร้างการประปาขึ้น แต่มาเปิดใช้ในรัชกาลที่ 6 (พ.ศ.2475) พ.ศ.2447 โปรดให้ตั้งหอสมุดวชิรญาณขึ้นที่จังหวัดพระนคร ขึ้นตรงต่อราชบัณฑิตยสภา โดยรวมหอพระมณเฑียรธรรมและหอพระพุทธสังคหะเข้ากับหอสมุดวชิรญาณ
4. การคมนาคม ได้ปรับปรุงโดยใน พ.ศ. 2434 ทรงจัดสร้างทางรถไฟ เพื่อให้ความสะดวกแก่ประชาชนในการไปค้าขายและการคมนาคมติดต่อ โดยเสด็จไปเปิดทางรถไฟ สายกรุงเทพฯ-นครราชสีมา และได้ทรงเปิดทางครั้งแรกใน พ.ศ.2439 ระหว่างกรุงเทพฯ กับอยุธยา ทางสายนี้ได้เปิดใช้ในพ.ศ.2456พ.ศ.2424 ได้โปรดจัดการไปรษณีย์เป็นครั้งแรกและโปรดให้ตั้งเป็นกรมขึ้นใน พ.ศ.2426 ต่อมาได้ขยายการไปรษณีย์โทรเลขออกไปตามหัวเมืองต่างๆ ทั้งนี้เพื่อให้ความสะดวกแก่ประชาชนในการส่งข่าวคราวถึงกัน
5. การศึกษา ได้ส่งเสริมการศึกษาอย่างกว้างขวางและแพร่หลายที่สุดเริ่มด้วยการตั้งโรงเรียนหลวงขึ้นในพระบรมมหาราชวังสอนหนังสือให้แก่พระบรมวงศานุวงศ์และบุตรหลานข้าราชการแล้วจัดขยายไปถึงราษฎร์ โดยจัดตั้งโรงเรียนที่วัดมหรรพารามเป็นครั้งแรก พ.ศ. 2435 ได้จัดตั้งกระทรวงธรรมการขึ้นและจัดการศึกษาของประเทศ ตั้งโรงเรียนฝึกหัดครูเปิดการสอนและเพิ่มสถานศึกษาแก่ประชาชนให้กว้างขวาง พยายามจัดส่งนักเรียนไปเรียนต่างประเทศ เพื่อนำความรู้และวิทยาการอันทันสมัยมาเผยแพร่เพื่อสร้างชาติให้ทันสมัย

การปกครองส่วนภูมิภาค

ด้วยเหตุที่มีการรวมการบังคับบัญชาหัวเมืองซึ่งเคยแยกกันอยู่ใน 3 กรม คือ มหาดไทยกลาโหมและกรมท่า ให้มารวมกันอยู่ในกระทรวงมหาดไทยกระทรวงเดียว การปฏิรูปหน่วยราชการบริหารส่วนภูมิภาคจึงมีสภาพและฐานะเป็นตัวแทน (field) หรือหน่วยงานประจำท้องที่ของกระทรวงมหาดไทย หรือรัฐบาลกลางโดยส่วนรวมทั้งนี้ได้มีการเปลี่ยนแปลงลักษระการปกครองแบบเมืองหลวง เมืองชั้นใน เมืองชั้นนอก เมืองพระยามหานครและเมืองประเทศราชเดิม เพื่อให้ลักษณะการปกครองเปลี่ยนแปลงแบบราชอาณาจักรโดยการจัดระเบียบการปกครองให้มีลักษณะลดหลั่นตามระดับสายการบังคับบัญชาหน่วยเหนือลงไปจนถึงหน่วยงานชั้นรอง ตามลำดับดังนี้
1. การจัดรูปการปกครองมณฑลเทศาภิบาล โดยการรวมหัวเมืองต่าง ๆ เป็นมณฑลตามสภาพภูมิประเทศและความสะดวกแก่การปกครอง มีสมุหเทศาภิบาลซึ่งพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวฯ ทรงเลือกสรรจากผู้ทรงคุณวุฒิที่มีความสามรถสูงและเป็นที่วางพระราชหฤทัยแต่งตั้งให้ไปบริหารราชการต่างพระเนตรพระกรรณ
2. การจัดรูปการปกครองเมือง มีการปกครองใช้ข้อบังคับลักษณะการปกครองท้องที่ซึ่งมีบทบัญญัติเกี่ยวกับการจัดหน่วยบริหารที่ชื่อว่า "เมือง" ใหม่โดยให้รวมท้องที่หลายอำเภอเป็นหัวเมืองหนึ่งและกำหนดให้มีพนักงานปกครองเมืองแต่ละเมือง ประกอบด้วยผู้ว่าราชการเมืองเป็นผู้บังคับบัญชาเมือง และมีคณะกรรมการเมือง 2 คณะ คือ กรมการในทำเนียบและกรมการนอกทำเนียบเป็นผู้ช่วยเหลือและให้คำแนะนำพระมหากษัตริย์ทรงเลือกสรรและโยกย้ายผู้ว่าราชการเมือง
3. การจัดการปกครองอำเภอ อำเภอเป็นหน่วยบริหารราชการระดับถัดจากเมืองเป็นหน่วยปฏิบัติราชการหน่วยสุดท้ายของรัฐที่จะเป็นผู้บริการราชการในท้องที่ และให้บริการแก่ประชาชนตามนโยบายของรัฐบาลกลาง เป็นหน่วยการปกครองที่จัดตั้งขึ้นโดยการรวมท้องที่หลายตำบลเข้าด้วยกัน มีกรมการอำเภอซึ่งประกอบด้วยนายอำเภอปลัดอำเภอ และสมุหบัญชีอำเภอร่วมกันรับผิดชอบในราชการของอำเภอ โดยนายอำเภอเป็นหัวหน้า ทั้งนี้ การแต่งตั้งโยกย้ายนายอำเภอ เป็นอำนาจของข้าหลวงเทศาภิบาลสำหรับตำแหน่งลำดับรอง ๆ ลงไปซึ่งได้แก่ปลัดอำเภอ สมุห์บัญชีอำเภอ และเสมียนพนักงาน ผู้ว่าราชการเมืองมีอำนาจแต่งตั้งโยกย้ายหากท้องที่อำเภอใดกว้างขวางยากแก่การที่กรมการอำเภอจะไปตรวจตราให้ทั่วถึงได้และท้องที่นั้นยังมีผู้คนไม่มากพอที่จะยกฐานะเป็นอำเภอหรือกรณีที่ท้องที่ของอำเภอมีชุมชนที่อยู่ห่างไกลที่ว่าการอำเภอก็ให้แบ่งท้องที่ออกเป็น กิ่งอำเภอเพื่อให้มีพนักงานปกครองดูแลได้แต่กิ่งอำเภอยังคงเป็นส่วนหนึ่งของอำเภอและอยู่ในกำกับดูแลของกรมการอำเภอ
4. การจัดรูปการปกครองตำบลหมู่บ้าน อำเภอแต่ละอำเภอมีการแบ่งซอยพื้นที่ออกเป็นหลายตำบลและตำบลก็ยังซอยพื้นที่ออกเป็นหมู่บ้าน ซึ่งเป็นหน่วยการปกครองสุดท้ายที่ใกล้ชิดประชาชนมากที่สุดการปกครองระดับนี้มุ่งหมายที่จะให้ราษฎรในพื้นที่ เลือกสรรบุคคลขึ้นทำหน้าที่เป็นธุระในการรักษาความสงบเรียบร้อยโดยเป็นทั้งตัวแทนประชาชนในพื้นที่ปฏิบัติงาน เป็นสื่อเชื่อมโยงระหว่างรัฐบาลกับประชาชน คือเป็นผู้ประสานงานช่วยเหลืออำเภอ และเป็นตัวแทนของรัฐสอดส่องดูแลทุกข์สุขของราษฎร์ ตลอดจนช่วยเก็บภาษีอากรบางอย่างให้รัฐ

การบริหารส่วนท้องถิ่น

การปฏิรูปการจัดระเบียบการปกครองในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว เริ่มต้นจากการปฏิรูปการปกครองในส่วนกลางก่อนจากนั้นจึงปรับปรุงการปกครองส่วนภูมิภาคภายใต้ระบบเทศาภิบาลโดยเริ่มดำเนินการจัดตั้งมณฑลเทศาภิบาลตามแบบแผนใหม่ 3 มณฑลแรก (มณฑล พิษณุโลกปราจีนบุรี มณฑลนครราชสีมา) ในปี พ.ศ.2437 และได้ใช้เวลารวม 13 ปี จึงจัดระบบ การปกครองแบบเทศาภิบาลได้ทั่วประเทศในปี พ.ศ.2450 ในระหว่างที่ดำเนินการปรับปรุงการปกครองส่วนภูมิภาคดังกล่าวพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้า ฯ ทรงริเริ่มแนวคิดเกี่ยวกับการมีส่วนร่วมในการปกครองตนเองของประชาชนในท้องถิ่นจากต่างประเทศมาดำเนินการโดยริเริ่มทดลองให้มีการจัดการสุขาภิบาลกรุงเทพฯและการสุขาภิบาลหัวเมือง รายละเอียดดังนี้
1. การจัดการสุขาภิบาลกรุงเทพฯ
พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวได้ทรงเริ่มให้จัดการบำรุงท้องถิ่นแบบสุขาภิบาล ขึ้นในกรุงเทพ อันเป็นอิทธิพลสืบเนื่องมาจากการที่พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว ทรงมีโอกาสไปดู กิจการต่าง ๆในยุโรป และเนื่องจากเจ้าพระยาอภัยราชา(โรลังยัคมินส์) ติเตียนว่ากรุงเทพฯสกปรกที่รักษาราชการทั่วไปของประเทศในขณะนั้นได้กราบทูลกับพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ว่าชาวต่างประเทศมักติเตียนว่ากรุงเทพฯสกปรกไม่มีถนนหนทางสมควรแก่ฐานะเป็นเมืองหลวงพระองค์ จึงโปรดเกล้าให้จัดสุขาภิบาลกรุงเทพฯ ขึ้นโดยมีพระราชกำหนดสุขาภิบาลกรุงเทพฯ ร.ศ.116 ออกใช้บังคับการจัด การดำเนินงานเป็นหน้าที่ของกรมสุขาภิบาล การบริหารกิจการในท้องที่ของสุขาภิบาลพระราชกำหนดได้กำหนดให้มีการประชุมปรึกษากันเป็นคราว ๆ
หน้าที่ของสุขาภิบาลกรุงเทพฯ มีดังนี้
1. หน้าที่ในการทำลายขยะมูลฝอย
2. หน้าที่ในการจัดให้มีส้วมสำหรับมหาชนทั่วไป
3. หน้าที่ในการควบคุมอาคาร สิ่งปลูกสร้าง
4. หน้าที่ในการย้ายสิ่งโสโครกและสิ่งก่อความรำคาญแก่ประชาชน
2. การจัดการสุขาภิบาลหัวเมือง
เนื่องจากการจัดการสุขาภิบาลขึ้นที่ตำบลท่าฉลอม จังหวัดสมุทรสาครได้รับความสำเร็จเป็นอย่างดีเป็นประโชน์ต่อท้องถิ่นเป็นอันมากทั้งยังได้รับความนิยมจากประชาชนด้วยจึงทรงมีพระราชดำริเห็นสมควรที่จะขยายกิจการสุขาภิบาลให้แพร่หลายไปยังท้องถิ่นต่าง ๆ แต่ทรงเห็นว่าท้องที่ที่จะจัดให้มีสุขาภิบาลตามหัวเมืองต่างๆ ย่อมแตกต่างกันไม่เหมาะที่จะใช้ระเบียบสุขาภิบาลแบบเดียวกัน โปรดเกล้าให้จัดสุขาภิบาล จึงได้ตามหัวเมือง ร.ศ.127 ขึ้นพระราชบัญญัตินี้มีผลใช้บังคับทั่วราชอาณาจักรเมื่อสมควรจะจัดการสุขาภิบาลขึ้นในท้องที่ใดก็จะได้ประกาศจัดการสุขาภิบาลท้องที่นั้น และใช้พระราชบัญญัติจัดการสุขาภิบาลตามที่หัวเมือง ร.ศ.127 บังคับ
ต่อมากระทรวงมหาดไทยได้รับหน้าที่ในด้านการอนามัยและการศึกษาขั้นต้นของราษฎร จึงได้คิดแยกเป็น "กรมการตำบล" แต่เพื่อให้ข้าหลวง เทศาภิบาลทดลองนำไปจัดปรากฏว่าผลดีเฉพาะในการศึกษาของราษฎรจึงได้แก้ไขประราชบัญญัติดังกล่าวได้แบ่งสุขาภิบาลออกเป็น 2 ชนิดคือสุขาภิบาลเมืองและสุขา ภิบาลตำบลและสุขาภิบาลแต่ละชนิดมีหน้าที่
1. รักษาความสะอาดในท้องที่
2. การป้องกันและรักษาความเจ็บไข้ในท้องที่
3. การบำรุงและรักษาทางไปมาในท้องที่
4. การศึกษาขึ้นต้นของราษฎรพระราชบัญญัติทั้งสองฉบับได้ใชอยู่จนกระทั่งหมดสมัยที่สมเด็จกรมพระยาดำรงราชานุภาพทรงดำรงตำแหน่งของเสนาบดีกระทรวงมหาดไทย
รัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว พระองค์ไม่มีนโยบายส่งเสริมการกระจายอำนาจการปกครองของประเทศและสุขาภิบาลเริ่มประสบปัญหาต่างๆ จึงทำให้การทำงานของสุขาภิบาลหยุดชะงักและเฉื่อยลงตามลำดับ จวบจนถึงการเปลี่ยแปลงการปกครองในปีพ.ศ.2475 คณะราษฎรมุ่งหวังที่จะสถาปนาระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยขึ้นในประเทศไทย จึงตราพระราชบัญญัติการจัดระเบียบเทศบาล พ.ศ. 2476 เพื่อส่งเสริมให้มีการปกครองท้องถิ่นรูปแบบเทศบาลอย่าง กว้างขวาง